【環(huán)境保護·垃圾分類】積極探索可持續(xù)的垃圾分類模式
按照習近平總書記關(guān)于“實行垃圾分類,關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境,關(guān)系節(jié)約使用資源,也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)”的指示精神,北京市高度重視并大力推進垃圾分類工作。2019年11月27日,市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過了關(guān)于修訂《北京市生活垃圾管理條例》的決定,明確了垃圾分類投放的責任主體等關(guān)鍵內(nèi)容,標志著全市垃圾分類步入法制化、科學化、系統(tǒng)化的新階段。
目前,全國各地的垃圾分類工作正處在啟動期,具有“攻堅戰(zhàn)”的性質(zhì),需要政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用,而各地在建設(shè)生活垃圾分類示范片區(qū)時普遍采用了政府購買服務(wù)的方式。實踐表明,購買企業(yè)提供的專業(yè)化服務(wù)可以推動垃圾分類工作的全面、快速展開,但也帶來了額外的財政負擔。如果政府減少或取消垃圾分類補貼,企業(yè)則難以實現(xiàn)盈利,那么在全民真正養(yǎng)成垃圾分類的習慣之前,垃圾分類工作可能存在一定的難度。
為了破解政府行政成本不斷增加和企業(yè)經(jīng)營模式不可持續(xù)的難題,我們提出了政府引導企業(yè)打通垃圾分類和資源回收之間“全產(chǎn)業(yè)鏈條”的方案:政府在初期為企業(yè)提供垃圾分類補貼;企業(yè)在協(xié)助政府推動垃圾分類工作的同時,積極重構(gòu)、整合和優(yōu)化再生資源回收體系,實現(xiàn)自我“造血”功能,反哺垃圾分類相關(guān)服務(wù),使得政府可以在保證垃圾分類工作效果的前提下,逐步減少以至最終取消垃圾分類補貼。
一、打通全產(chǎn)業(yè)鏈條的意義
垃圾分類是準公共物品,有害垃圾和其他垃圾的收運和處理具有明顯的公益屬性,而再生資源的回收和利用具有明顯的市場屬性。因此,必須通過政府“有形之手”和市場“無形之手”同向發(fā)力,由政府引導企業(yè)實現(xiàn)再生資源回收產(chǎn)業(yè)的規(guī)?;?jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。
更進一步,垃圾分類是一個復雜的社會技術(shù)系統(tǒng)。目前存在的主要問題,一方面是因為參與的利益相關(guān)者之間責權(quán)利不明確,導致垃圾投放、收集、運輸、處理和回收各個環(huán)節(jié)脫節(jié);另一方面是因為垃圾中有回收價值的部分被個人或小團體拿走,而沒有回收價值的、對環(huán)境有害的部分卻被甩給了政府和社會。
在此背景下,政府引導企業(yè)打通垃圾分類和資源回收之間全產(chǎn)業(yè)鏈條的方案具有重要的意義:
第一,企業(yè)通過收編拾荒者、合并打包站、投資分揀中心等市場化手段重構(gòu)再生資源回收體系,不但可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條上各環(huán)節(jié)責權(quán)利的統(tǒng)一,而且可以把多個主體之間的外部關(guān)系轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部關(guān)系進行規(guī)范,從而減少政府的管理成本;
第二,企業(yè)通過自身的資本、技術(shù)和管理優(yōu)勢對再生資源回收體系進行整合和優(yōu)化,不但可以實現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營,提高效率和市場議價權(quán),而且可以穩(wěn)定地促進生活垃圾的減量化和資源化,改善人民群眾的生活環(huán)境,從而減少政府的社會成本;
第三,企業(yè)通過出售再生資源獲得利潤并反哺為垃圾分類工作提供的各種服務(wù),不但可以實現(xiàn)垃圾分類和資源回收“兩網(wǎng)”之間真正有效的融合,而且可以在垃圾分類補貼退坡的條件下保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,從而減少政府的經(jīng)濟成本。
二、打通全產(chǎn)業(yè)鏈條的理論
嚴格的經(jīng)濟學模型證明,企業(yè)打通垃圾分類和資源回收之間的全產(chǎn)業(yè)鏈條是可行的。同時,該模型也表明,以覆蓋片區(qū)居民戶數(shù)衡量的企業(yè)規(guī)模是決定企業(yè)的垃圾分類服務(wù)成本和再生資源回收收益之間能否取得平衡的關(guān)鍵因素之一。以北京市朝陽區(qū)為例,計算結(jié)果表明:在垃圾分類補貼標準為18元/月/戶和居民參與率為80%的前提下,企業(yè)規(guī)模平衡點大致為20萬戶居民。
現(xiàn)實中,即使企業(yè)規(guī)模從一開始就達到了平衡點,政府在一定時期內(nèi)提供垃圾分類補貼也是必要的,一方面是因為居民參與率有一個逐漸增加的過程,另一方面是因為企業(yè)重構(gòu)再生資源回收體系的投入和機械化、信息化、規(guī)范化等手段帶來的規(guī)模效應(yīng)是隨時間變化的。同樣以朝陽區(qū)為例,當垃圾分類補貼為18元/月/戶、企業(yè)規(guī)模為20萬戶時,假設(shè)第一年的居民參與率為20%,此后逐年增加15%,到第五年達到最大值80%,同時考慮投資、技術(shù)與管理因素對再生資源回收利潤的非線性影響,可以得到企業(yè)再生資源回收業(yè)務(wù)五年內(nèi)的實際利潤。然后,將每年的垃圾分類補貼收入減去實際的再生資源回收利潤,可以得到垃圾分類補貼的退坡曲線。結(jié)果表明,政府在第一年投入的垃圾分類補貼可以在接下來四年中逐年減少35%,28%,23%,14%,最終在第五年完全取消。
三、打通全產(chǎn)業(yè)鏈條的實踐
第一種模式是從“上游”到“下游”:由原來從事上游垃圾分類的第三方企業(yè)承擔下游資源回收工作,通過整合拾荒者、去回收層級等方式形成循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)。這種模式的優(yōu)點是通過智能回收、“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段與居民小區(qū)高度融合,并能因地制宜采取定點投放、上門收集、巡回收集等多種方式在源頭實現(xiàn)垃圾分類,適用于城市人口密集區(qū)域。
第二種模式是從“下游”到“上游”:由原來從事下游資源回收的第三方企業(yè)承擔上游垃圾分類工作,其中干垃圾采取上門全品類回收的方式,濕垃圾采取定時定點交投與定制化小桶流動收集相結(jié)合的模式。這種模式的優(yōu)點是源頭分類簡單,并能緊密結(jié)合再生資源生產(chǎn)企業(yè)的需求對干垃圾進行精細化分類,適用于商品房、回遷房、以及商場、學校、寫字樓、機關(guān)事業(yè)單位。
第三種模式是從“中游”到“兩端”:由原來從事中游垃圾收運的環(huán)衛(wèi)中心成立第三方企業(yè),同時承擔上游垃圾分類和下游資源回收的工作。基于“大環(huán)衛(wèi)”的理念,這種模式發(fā)揮了環(huán)衛(wèi)一體化的優(yōu)勢,可為城鄉(xiāng)地區(qū)提供高效、均質(zhì)的服務(wù)——一方面,環(huán)衛(wèi)中心的保潔人員可向居民小區(qū)和社會單位延伸,打通環(huán)境治理的“最后一公里”;另一方面,環(huán)衛(wèi)中心的運輸車輛可向再生資源分揀中心和垃圾無害化處理設(shè)施延伸,實現(xiàn)物質(zhì)和能量的回收利用。
隨著垃圾分類的深入開展,全產(chǎn)業(yè)鏈條的內(nèi)涵也應(yīng)該發(fā)生相應(yīng)的變化:
近期,主要圍繞垃圾管理的全生命周期,包括上游的分類投放環(huán)節(jié)、中游的分類收運環(huán)節(jié)、下游的分類處理環(huán)節(jié)。企業(yè)可根據(jù)自身的比較優(yōu)勢,結(jié)合服務(wù)區(qū)域的特點,采用上述三種模式之一打通全產(chǎn)業(yè)鏈條,促進以“減量化、再利用、資源化”為原則的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。
中期,可以按照“污染者付費”的原則,將內(nèi)涵擴大到產(chǎn)品的消費環(huán)節(jié)。一方面,倡導綠色消費,在產(chǎn)品的使用過程中考慮節(jié)約資源和便于回收,促進垃圾的源頭減量;另一方面,建立生活垃圾處理收費制度,以經(jīng)濟杠桿促進垃圾的減量化和資源化,同時反哺垃圾分類和處理的成本。
遠期,可以按照“生產(chǎn)者責任延伸”的原則,將內(nèi)涵進一步擴大到產(chǎn)品及其包裝的生產(chǎn)、運輸和銷售環(huán)節(jié)。一方面,倡導綠色生產(chǎn),在產(chǎn)品的設(shè)計、選材、生產(chǎn)過程中考慮節(jié)約資源和便于回收,促進垃圾的源頭減量;另一方面,制定垃圾稅費制度,以市場手段促進垃圾的減量化和資源化,同時反哺垃圾分類和處理的成本。